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环保法三审强化执法权
来源:中国环境报 发布者:覃硕 发布时间:2013-10-28

 

    10月21日至25日,第十二届全国人大常委会第五次会议在北京举行,根据会议安排,《环境保护法(修订草案)》第三次审议将于今日落下帷幕。中国环境报记者获悉,三审对环境公益诉讼主体的界定、环境保护责任险、增加政府对环境保护财政投入等热点问题再次进行了深入讨论。


    三审草案引起了社会各界人士的强烈反响,无论是专家学者,还是一线执法人员,总体上,大多对三审草案的一些改进之处持肯定态度。


    中国社会科学院法学研究所研究员常纪文特别关注到其中一个亮点,本次《环境保护法(修订草案)》新增规定:“县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,可以依照有关法律的规定查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物的设施、设备。”他认为,强化环境执法权,可以有效震慑违法排污行为,有助于解决企业守法成本高、违法成本低的问题。


    中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发认为,这是《环境保护法》修改的新亮点,有了查封扣押的权力,可以有效遏制违法行为。


    ■执法现实
    □违法企业屡查屡犯,环境监察缺少撒手锏


    江苏海安县一小炼油厂,一再被群众举报非法排污,海安县环保部门数次对这个厂下达整改通知书,然而这个厂置若罔闻,竟将生产设备从陆地转移到水上,继续违法生产。


    企业违法排污屡禁不止,环境保护部门没有有效手段予以制止。当前我国环境执法监督力量薄弱,法律赋予的环境执法权限不足,对拒不履行环境行政处罚决定的行为,环保部门缺乏必要的查封、冻结、扣押、没收等行政强制手段,只能申请人民法院强制执行,造成环境执法疲软,有法难依。


    浙江基层的一名环保工作者向记者坦言,在具体执法过程中,例如对群众举报的违法排污企业,一般告知其违法行为,然后下达停产整改通知书,实际上企业却是边生产边整改,偷排依旧。对于不执行停产整改决定的企业,则移交当地法院强制执行,负责裁决,然而由于种种原因,往往没有了下文。企业违法排污行为没有及时得到制止,仍然影响群众生产生活。群众再次去环保部门举报企业违法排污,环保部门只能答复已移交法院,超出监管职责。群众只能用一次比一次激烈的方式继续到相关部门投诉,最终令问题更加复杂,甚至引发群体性事件。


    据常纪文介绍,目前一些企业主要存在以下几类违法行为,有排污设备却不运行,用落后设备处理污染物,用偷排设备实施排污行为。


    ■新规效果
    □强化执法权,有利于迅速遏制违法行为


    如果按照修订草案第二十一条进行修改,环保部门就可以对违法企业查封,关停。全国人大法律委员会副主任委员张鸣起向会议报告说。委员们也一致认为,面对我国环境污染、生态破坏、资源浪费日益严峻的形势,应该综合配置民事、行政、刑事责任,进一步突出法律震慑作用。


    业内人士认为,针对突击检查中发现的企业排污行为,增加查封扣押强制权,执法人员就可以当场制止企业排污行为。其次,执法人员可以根据实际需要对企业强制执行扣押而无需通过法院,这样便可以大大提高工作效率。再者,当场查封扣押,可以固定企业排污的证据,以便于做出处罚,涉及到刑事责任的,也便于公安机关取证。


    王灿发表示,加上这一条,行政复议期间,企业违法排污不停的局面将得到改善。“查封设备后,排污马上就停掉了,企业可以提起行政复议,但在此期间,它不能再像以前一样继续排污。”


    常纪文也认可这一条的作用。他说,如果有了强制扣押权,反复执法的问题也能得到改善。比如执法中,遇到没有环评手续、没有环保设施、持续违法排污的企业,处理起来就容易得多。他特别提到正规企业相对好办,对于小散企业,单纯依靠行政手段很难凑效。


    江苏省环保厅法规处副处长贺震则对“违法排放污染物的设施、设备”存在疑惑,提出生产设施可不可以查扣押封?记者在采访中也了解到大家对这一表述分歧较大,有人认为排放污染物的设备设施包括生产设备设施,有人认为排污设施与生产设施是两回事。


    贺震认为查封扣押的应该是生产设施,而不仅是末端的排污设备。这就好比汽车发动机和尾气管的关系,汽车超标排放,应该让发动机停止运行,而不是去堵住汽车排气口。


    ■改进方向
    □表述应严谨,可操作性是关键


    记者电话采访了几位基层环保工作者,有人大呼环境执法手段硬了是好事,但是不明白自由裁量权是不是放在环保部门,否则一旦企业污染没来得及查处,会不会被认定为失职、渎职。


    有人认为一定要有具体实施细则,否则就有激化矛盾的可能,反而导致工作难度加大。如果处理不当,环境执法人员有可能沦落到“环保过街企业喊打”的窘境。


    还有人担心,如果查封扣押后,企业拒不执行怎么办,比如私下开启封条、恢复排污状态。这种情况下,是不是要法院介入。特别是这种执法方式有可能会带来大量企业员工围攻执法人员的情况,环保部门如何处置?如何保障一线执法人员的人身安全?


    再有,新增规定意味着地方环保部门可能第一次会有比较硬的执法权,但对于国控、省控企业,县市一级环保部门有处置权吗?


    如果有关法律没有规定如何查封、扣押,环保部门该怎么办?是不是有具体规定才能查扣?常纪文认为,《水污染防治法》在赋予强制执法权方面首开先河,其第七十五条规定,在饮用水水源保护区内违法设置排污口或者私设暗管的,赋予环保部门适度的强制拆除权。上述弹性条款需要以《环境保护法》来明确强制执行的范围、方式和程序,提高法律的可操作性和适用性。因此《环境保护法》的修改应该与环保单行法及其他法律相呼应。另外,除了污染,破坏生态环境的设施是否也应该查封扣押。


    综上,常纪文建议将这一条款表述为“应当遵守有关程序规定查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物和破坏生态环境的设施、设备。”因为程序性意味着要按照《行政强制法》第二十二至二十八条的规定把握执法尺度。


    有关专家表示,自《环境保护法》颁布实施以来,环境保护各项制度不断建立和完善,环境行政执法工作也不断向法制化迈进,我国的环境保护事业取得了积极进展。随着近年来经济快速发展,工业化和城镇化进程加快,一些地区出现环境污染加剧的趋势。进一步加强环境执法,依法保护和改善环境势在必行。


    自全国人大常委会将《环境保护法》修订列入2011年度立法计划,至今已历经三审,修法难度之大,各方分歧之严重,可见一斑。反过来,如此慎重地修法,也正说明各方对环境保护之重视,对《环境保护法》改进之期待。最终目的应是将《环境保护法》修改成促进生态文明建设和环境保护的基本法律。


    各方拭目以待。

 
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